Главная страница
Экономика
Статьи
Маркетинг
Менеджмент
Инвестиции

Коммунальный сектор Дальневосточного федерального округа: стратегия реформ

С.Н.НАЙДЕН

Анализируются отраслевые и территориальные особенности коммунального сектора экономики
субъектов Дальневосточного федерального округа. Рассматриваются возможные варианты формирования региональных стратегий реформирования сферы ЖКХ.
The municipal sector in the Far Eastern Federal District: The reform strategy. S.N.NAYDEN (Economic
Research Institute, FEB RAS, Khabarovsk).
The sectoral and territorial peculiarities of the municipal sector of economy in units of the Far Eastern
Federal District are analyzed. The possible variants of formation of the regional reform strategies in the field
of housing and communal services are considered.
Несмотря на то что проблемы реформирования сферы жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ) активно обсуждаются на всех уровнях власти последние 15 лет [7], техническое и финансовое положение этого сектора экономики продолжает ухудшаться. Собственно, пристальное внимание к ЖКХ чаще обусловлено не поисками выхода из сложившегося положения, а стремлением использовать
в предвыборных баталиях негативные последствия проведения реформ в столь социально значимой сфере [13, с. 7]. При этом не исполняются социальные обязательства государства, которое, с одной стороны, декларирует населению право на
льготы и субсидии на жилищно-коммунальные услуги, а с другой – не торопится
возместить предприятиям отрасли ЖКХ расходы, связанные с предоставлением
этих льгот и субсидий. Коммунальный сектор по-прежнему остается непривлекательным для частного бизнеса в связи с низкой эффективностью производства жилищно-коммунальных услуг.
Между тем совершенно очевидно, что решение проблем ЖКХ связано, как минимум, с двумя стратегическими направлениями. Первое – это, безусловно, формирование единой политической и экономической стратегии на федеральном уровне,
в основу которой должны быть положены общие принципы и формально понятные
правила игры на рынке производства и предоставления жилищно-коммунальных
услуг. Второе направление связано с тем, что предприятия ЖКХ, входящие в
Вестник ДВО РАН. 2004. № 6
НАЙДЕН Светлана Николаевна – кандидат экономических наук (Институт экономических исследований ДВО РАН, Хабаровск).
Статья подготовлена в рамках проекта конкурса Дальневосточного отделения Российской академии наук (№ 04-3-А-10-045) «Формирование и реализация социальных стандартов жилищно-коммунальных
услуг (региональный аспект)».
один из самых больших секторов экономики России, рассредоточены по всей
территории страны и находятся в сфере ответственности органов местного самоуправления. Следовательно, рынок ЖКХ строго локализован, поэтому, для того
чтобы найти верный вектор реформ, необходимы: всесторонний анализ региональных рынков ЖКХ с учетом всех территориальных и экономических особенностей; точный и обоснованный диагноз состояния ЖКХ на каждом отдельном
уровне; выявление спектра и структуры локальных проблем, характерных только для анализируемого объекта; подбор рациональных способов и инструментов
для реформирования локальных систем ЖКХ. Только в этом случае можно будет
надеяться на то, что правильный выбор стратегии реформирования даст положительные результаты.
К настоящему времени на территории Дальневосточного федерального округа
(ДФО) коммунальный сектор представлен почти 2 тыс. предприятий различных
форм собственности, половина которых сосредоточена в Приморском и Хабаровском краях [17]. Объем добавленной стоимости, произведенной предприятиями
ЖКХ, в валовом региональном продукте (ВРП) округа в 1998 г. составлял
12,5 млрд руб., или 9,2 % против 6,7 % в целом по России [6]. В жилищно-коммунальном хозяйстве Дальнего Востока занято примерно 5 % общей численности работающих [15].
Жилищный фонд дальневосточных субъектов РФ на начало 2002 г. составлял
около 132 млн м2 жилья (4,6 % жилищного фонда России) [14]. В связи с уменьшением численности населения за последние 10 лет обеспеченность жильем в регионе увеличилась на 30 %, составив к настоящему времени 18,5 м2 общей площади жилья на одного человека*. Основной объем жилищного фонда сосредоточен в
4 субъектах: в Приморском крае (30 %), Хабаровском крае (21 %), Республике Саха (Якутия) (14 %) и в Амурской области (13 %) [15, c. 150, 151].
Приватизация жилья существенно изменила структуру собственности жилищного фонда и сформировала рынок жилья. Доля государственного жилищного
фонда сократилась почти в 5 раз и составила в целом по Дальнему Востоку 12 %.
При этом резко увеличилась доля частного жилья, которое составило более 50 %
всего фонда, а менее одной его трети сохранилось в собственности муниципалитетов [15, c. 164, 165]. Впрочем, данные официальной статистики, учитывающие
принадлежность жилья по квадратным метрам, а не по отдельным квартирам, искажают реальную картину. Акт приватизации, закрепляя право на владение и распоряжение отдельной квартирой в доме (покупку, продажу, наследование, дарение
и т. д.), далеко не всегда влияет на изменение формы собственности самого многоквартирного дома. Высокие удельные показатели частной собственности на жилье
лишь отражают процессы приватизации отдельных квартир. А для определения
масштабов предоставления жилищно-коммунальных услуг более важным является то, в чьей собственности находится все здание, а не квартира.
Самым распространенным типом домов сегодня остается муниципальный (реже государственный) дом с приватизированными квартирами. В этом случае муниципалитет (либо ведомственная структура) является собственником дома в целом
и заказчиком жилищно-коммунальных услуг, который принимает решение о том,
кто и по каким ценам будет обслуживать данное жилье. То есть, несмотря на общую положительную тенденцию появления новых частных собственников отдельных квартир, система заключения договоров, предоставления и получения услуг
60
* Для сравнения: в среднем по России жилищная обеспеченность составляет 19,7 м2 на человека.
не изменилась. В результате владелец квартиры не превращается автоматически в
субъекта рынка, способного реализовать свои предпочтения. Справедливости ради
надо отметить, что новоиспеченные собственники и сами не торопятся активно
выражать и реализовывать свои предпочтения, продолжая питать иллюзию патерналистской заботы государства.
В целом по Дальнему Востоку распространение основных жилищно-коммунальных услуг (ЖКУ) выдерживает среднероссийский уровнь (около 74 %). Это
означает, что в каждом четвертом жилье отсутствует хотя бы один вид благоустройства. При этом агрегированный показатель не учитывает степень обеспеченности газом, который доступен жителям далеко не в каждом субъекте ДВФО. Если
пересчитать степень благоустройства, включив газоснабжение, то общий показатель снизится до 68 %. Только в Хабаровском крае обеспеченность жилья благоустройством превышает средний уровень по России на 7 п. п. (табл. 1).
В стоимостной структуре жилищно-коммунальных услуг, оказываемых жителям Дальнего Востока, подавляющая доля (81 %) приходится на ресурсоснабжение: отопление и горячее водоснабжение – 58 %, водоснабжение и водоотведение –
16 %, электроснабжение и газоснабжение – 7 %. Техническое содержание и эксплуатация жилья составляют в общей стоимости услуг 19 % [6, c. 110].
Все ресурсоснабжающие предприятия на рынке жилищно-коммунальных услуг являются естественными локальными монополиями. Лишь электроэнергия
стала рыночной услугой, и тарифы на нее формируются на рыночных принципах
при жестком государственном регулировании. Соответственно, стоимость отдельных услуг по территориям сильно дифференцированна, в основном в зависимости
от тарифов на отопление и горячее водоснабжение.
Соотношение максимального и минимального уровней оплаты коммунальных
услуг – примерно 4 раза. На эти цифры влияют разные факторы, в том числе качество самого жилья, организация комплекса, особенности финансирования и прочее. Но критически фактором, определяющим стоимость услуг, является цена основных ресурсов комплекса. Стоимость электроэнергии различается по городам
Дальнего Востока в 3–4,5 раза. Если в Палане тариф в расчете на 100 кВт?ч состав61
Таблица 1
Уровень благоустройства жилищного фонда в 2001 г., %
Источник: [15, c. 162, 163].
Примечание. Прочерк – услуга на этих территориях отсутствует.
Территория Водопровод
Канализация
Центральное
отопление
Ванна
(душ) Газ Горячее водоснабжение
Республика Саха
(Якутия) 54,2 50,4 66,4 47,5 20,6 47,5
Приморский край 73,7 73 74,9 69,4 14,1 58,6
Хабаровский край 78,8 78,8 84,2 76,9 67,1 76,4
Амурская область 62 60,9 64,7 56,5 37,8 49
Камчатская область, 93,1 90,2 90,6 82,1 - 77,3
в т. ч. Корякский АО 73,8 65 83,8 62,5 - 28,1
Магаданская область 87,8 87,1 88,2 84,5 - 79,8
Сахалинская область 86,3 81,3 78,8 83,3 9,5 31
Еврейская автономная
область 56,9 54,3 67,1 49,1 82,6 50,1
Чукотский АО 90,4 88 93,8 78,4 - 77,9
Дальневосточный
федеральный округ 72,9 71,3 76 68,2 29,4 58,9
Российская Федерация 74 69,7 74,5 64,3 70,2 60,8
ляет 130–225 руб., то в Магадане – 40–75 руб. Плата за водоснабжение и водоотведение в расчете на 1 чел. в месяц варьировала в 2002 г. от 38,5 руб. в Биробиджане до 89,4 руб. в Анадыре (по стоимости горячего водоснабжения лидирует Анадырь – 206,9 руб. в 2002 г.), остальные города «отставали» в 3–4 раза. Стоимость
жилищно-коммунальных услуг по дальневосточным городам выше среднероссийской в 2–3, а то и в 5 раз [5, c. 111].
Реально совокупная стоимость набора жилищно-коммунальных услуг зависит
в основном не от географических или технологических особенностей, а от управляемости каждой отдельной территории. Речь идет о степени регулирования со
стороны региональных энергетических комиссий и контроле над экономически
обоснованными затратами при производстве данных услуг и над технологическими системами. Усиление дифференциации управленческого потенциала локальной
энергетики, в основе которой способность местной власти либо воздействовать на
тарифный процесс, либо спекулировать своим бессилием, становится основным
фактором удорожания стоимости коммунальных услуг.
В конечном счете потребителей интересуют не столько цена и тарифы на отдельные услуги, сколько плата за стандартную квартиру. На Дальнем Востоке эта
плата превышает среднероссийский уровень как минимум в 1,5–3 раза. Если соотнести стоимость стандартной квартиры каждой территорий для семьи со средним
доходом, то окажется, что платежная нагрузка для дальневосточников в 1,6–1,7 раза превышает среднероссийский уровень. В то же время если для жителей Магаданской области и Республики Саха (Якутия) превышение составило в 2002 г. всего 25 % от среднего по стране, то в Приморском крае и Сахалинской области платежная нагрузка была выше в 2–2,2 раза (табл. 2).
Столь большое различие объясняется, как минимум, двумя причинами: высокой стоимостью услуг, оказываемых коммунальным сектором Дальнего Востока,
и низкими доходами населения, оплачивающего эти услуги. Даже при установке
62
Таблица 2
Стоимость набора жилищно-коммунальных услуг
для стандартной квартиры
Источник: составлена по информации Фонда «Институт экономики города» (http://www.urbaneconomics.
ru).
Примечание Рассчитывается для квартиры площадью 54 м2, в которой проживает 3 чел., потребляющих электроэнергию в размере 150 кВт?ч в месяц. Общая плата в месяц = (оплата жилья + отопление)
х 54 + электричество х 1,5 + (холодная вода + газ + горячая вода) х 3. Для такой же квартиры, но не газифицированной, общая плата в месяц = (оплата жилья + отопление) х 54 + электричество х 2,1 + (холодная вода + горячая вода) х 3. Прочерк – нет данных.
Стоимость, руб. Отношение к среднему
Город по России значению, раз
2000 г. 2001 г. 2002 г. 2000 г. 2001 г. 2002 г.
Якутск 976,9 1021,9 1422,2 3,0 2,0 1,9
Владивосток 606,9 1006,4 1209,4 1,9 1,9 1,6
Хабаровск 578,7 832,4 1133,5 1,8 1,6 1,5
Благовещенск 393,3 671,1 1056,9 1,2 1,3 1,4
Петропавловск-Камчатский 805,7 1012,7 1491,3 2,5 1,9 2,0
Магадан 550,7 806,3 1277,3 1,7 1,5 1,7
Южно-Сахалинск 533,3 1726,2 2224,1 1,7 3,3 3,0
Биробиджан 421,3 733,7 1070,1 1,3 1,4 1,4
Палана 836,7 1035,3 1447,2 2,6 2,0 1,9
Анадырь – – 1576,7 – – 2,1
В среднем по России 321,2 520,8 742,3 1 1 1
федеральных стандартов перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг дальневосточники могли бы оплачивать минимальное количество жилой площади в пределах установленных процентов совокупного семейного дохода
(табл. 3).
Если в целом по стране платежные возможности за 1997–2002 гг. выросли в
2,5 раза, то для жителей ДФО увеличение составило лишь 70 %. Это, в частности,
выявляет принципиальный недостаток действующих федеральных стандартов
ЖКУ: они слабо отражают межрегиональные различия душевых доходов. Следствием этого становится фактическая дискриминация значительной части населения
в регионах страны, неравные возможности получения разного количества социальных благ и услуг.
Покупателем услуг коммунального сектора является не только население, но и
учреждения и организации бюджетной сферы (образование, здравоохранение, социальная защита, культура и др.). Их доля в общей стоимости оказанных услуг
коммунальным сектором варьирует, по различным оценкам, от 30 до 50 %. Высокие затраты при сравнительно низких доходах населения и при высокой доле бюджетных организаций в общей массе получателей услуг ЖКХ превращают проблему стоимости этих услуг в проблему финансирования ЖКХ из бюджетов разных
уровней.
Общая сумма расходов на ЖКХ из консолидированных бюджетов Дальнего
Востока выросла с 18,5 млрд (2000 г.) до 30 млрд руб. (2002 г.), в то время как по
России в целом объем бюджетного финансирования за тот же период увеличился
только на 30 % [8]. При этом 65 % всех расходов дальневосточных субъектов на
ЖКХ идет на поддержку самого хозяйства, 7 % составляет компенсация тарифов
на электроэнергию и чуть менее 30 % направляется на оплату коммунальных услуг, потребленных в бюджетных организациях и учреждениях.
В расчете на душу населения бюджетная нагрузка по содержанию ЖКХ на
Дальнем Востоке заметно превышает среднюю по России (см. рисунок).
Основная часть всех расходов идет на субсидирование предприятий отрасли
(табл. 4). Под субсидиями в данном случае подразумеваются не только дотации предприятиям ЖКХ на погашение разницы в установленных тарифах и фактических затратах при производстве жилищно-коммунальных услуг, но и погашение предоставленных льгот. Однако официально принятая бюджетная классификация не выделяет
часть субсидий, которая пошла на оплату льгот, поэтому такой анализ отсутствует.
Трансферты населению стали играть заметную роль в расходах только в последние годы, практически по всем бюджетам субъектов Дальнего Востока
63
Таблица 3
Количество жилья, оплачиваемого в пределах максимальной доли собственных расходов
населения, м2 на человека
Рассчитано по: [9–13; 15, c. 110, 111].
Федеральный округ 1997 1998 1999 2000 2001 2002
Центральный 20,9 19,6 24,5 30,7 40,9 44,5
Северо-Западный 14,0 16,4 21,9 29,8 38,7 36,0
Южный 13,5 14,3 18,8 23,2 33,3 40,7
Приволжский 15,4 16,5 22,6 27,5 36,9 39,3
Уральский 25,9 23,0 33,0 43,6 57,9 47,3
Сибирский 13,1 11,7 15,3 18,3 25,3 26,8
Дальневосточный 13,1 11,0 14,1 17,0 21,2 22,3
В среднем по Российской Федерации 18,4 19,7 27,0 34,3 46,7 44,9
просматривается увеличение доли данной статьи. Это связано с изменением
бюджетной политики, которая пытается, перенося центр тяжести платежей на
население, поддерживать наиболее уязвимые и незащищенные его слои. В
дальнейшем планируется увеличение доли покрытия коммунальных платежей
за этот же счет, поэтому следует ожидать и роста бюджетных расходов на финансирование трансфертов населению в связи с увеличением подлежащих компенсации затрат малоимущим.
Большая нагрузка для бюджетов – финансирование не только текущих, но и капитальных расходов на ЖКХ. Длительная практика остаточного финансирования
64
Расходы консолидированных бюджетов на ЖКХ в расчете на душу населения, 2002 г., руб.
Таблица 4
Структура расходов на жилищно-коммунальное хозяйство из консолидированных бюджетов
субъектов Дальнего Востока в 2000–2002 гг., %
Рассчитано по: [8].
Субсидии жилищному хозяйству
Субсидии коммунальному хозяйству
Трансферты
населению
Капитальные
Регион расходы
2000 г. 2001 г. 2002 г. 2000 г. 2001 г. 2002 г. 2000 г. 2001 г. 2002 г. 2000 г. 2001 г. 2002 г.
Республика
Саха (Якутия) 70,8 67,1 79,5 5,4 7,3 7,7 6,0 7,1 3,4 17,8 18,5 9,4
Приморский
край 51,5 13,1 10,4 33,5 80,3 55,2 0,5 2,0 22,6 14,5 4,6 11,8
Хабаровский
край 9,7 8,1 11,5 71,5 61,3 62,3 3,3 5,2 5,9 15,5 25,4 20,2
Амурская
область 76,5 81,7 67,5 17,1 12,5 14,1 3,3 2,7 12,2 3,1 3,2 6,1
Камчатская
область 37,1 59,6 47,7 53,5 38,1 44,6 5,2 0,2 6,2 4,2 2,1 1,5
Магаданская
область 74,5 25,7 27,1 22,0 63,4 57,2 2,6 5,8 11,1 0,9 5,1 4,6
Сахалинская
область 58,8 45,1 16,6 19,4 40,2 57,8 0,5 4,9 18,0 21,4 9,8 7,7
Еврейская
автономная
область 20,4 12,1 5,4 66,6 66,4 62,5 1,6 3,2 14,8 11,4 18,4 17,3
Корякский АО 1,5 31,5 7,0 98,3 62,3 91,0 0,0 0,0 0,5 0,2 6,2 1,6
Чукотский АО 41,4 31,9 7,9 4,3 64,5 88,8 0,7 2,5 2,2 53,6 1,1 1,1
текущего и капитального ремонта привела к обветшанию, а иногда и к разрушению основных фондов отрасли. Поэтому сегодня проблема не сводится просто к
поддержке ЖКХ, речь идет о восстановлении всего коммунального хозяйства, причем о восстановлении на основе современных стандартов качества и надежности.
Это требует значительных капитальных вложений. В последние годы все региональные бюджеты финансируют такие затраты. Наиболее масштабная и последовательная бюджетная интервенция в сфере капитальных вложений в ЖКХ характерна для Хабаровского края и Еврейской автономной области. На этих территориях доля капитальных расходов превышает 15 %, поэтому они могут планомерно
проводить политику реконструкции и модернизации коммунального хозяйства.
Впрочем, перенос функций финансирования капитальных затрат ЖКХ с местных
бюджетов на краевой уровень, что связано с централизацией ответственности краевых органов власти (регулярно возникающие аварийные ситуации в муниципальных образованиях необходимо «аврально» разрешать за счет средств краевого бюджета), характерен для всех субъектов Федерации. Кроме того, в муниципальных
бюджетах недостаточно средств, необходимых для проведения капитального ремонта и единой технической политики.
Особое место в бюджетных расходах на ЖКХ занимают коммунальные платежи бюджетных организаций и учреждений, эти платежи постоянно растут, несмотря на колебания удельных показателей. Основная часть затрат ложится на учреждения образования и здравоохранения, в среднем около 80 % расходов. При этом
более 90 % всех трат на коммунальные нужды в бюджетных организациях округа
приходится на долю платежей за тепло и электроэнергию, в том числе на оплату
теплоснабжения идет порядка 70%. То есть для сокращения удельных расходов
бюджета на выполнение социальных функций есть только один путь – рациональное реформирование энергетического сектора ЖКХ, если иметь в виду проблему
реновации основных фондов.
Это говорит о том, что для дотационных субъектов Федерации – большинства
территорий, входящих в Дальневосточный федеральный округ, – решение проблемы финансирования в надлежащем объеме и структуре коммунальных затрат бюджетных организаций в принципе невозможно без системного преобразования
коммунальной политики федерального центра. Имеются в виду, конечно, не просто изменение нормативной базы формирования доходной и расходной частей региональных и муниципальных бюджетов, но в первую очередь новации в области
формирования и регулирования отраслевых рынков в коммунальном секторе региональной экономики. Сохранение исключительно «трансфертного содержания»
коммунальной политики во взаимоотношениях Центра и регионов означало бы,
что реформа ЖКХ в регионах будет по-прежнему зависеть от доброй воли Центра,
его готовности или неготовности к финансовой поддержке регионов.
Следовательно, официальная, унифицированная для всех регионов страны
стратегия реформы ЖКХ требует существенной корректировки с учетом ряда особенностей коммунального сектора экономики ДВФО, к которым относятся: повышенная стоимость по сравнению со среднероссийскими стандартами всех видов
жилищно-коммунальных услуг не только в северных, но и в южных районах Дальнего Востока; преобладание в структуре ЖКХ как по стоимости, так и по значимости услуг по энергообеспечению (тепло, горячая вода и электроэнергия); повышенная потребность в средствах для содержания бюджетных организаций и учреждений.
Без нахождения адекватного институционального ответа на вопрос о том,
как компенсировать эти негативные факторы, развитие нормальных рыночных
65
отношений в сфере жилищно-коммунальных услуг Дальнего Востока практически невозможно (или, во всяком случае, не даст эффекта). Одним из вариантов
такого «институционального ответа» являются формирование и распространение в регионах ОАО «Российские коммунальные системы» (РКС) [16]. Идея
крупного бизнеса (РАО «ЕЭС России») заключается в том, чтобы «поглотить»
прежде всего энергетическую компоненту ЖКХ, а следовательно, получить контроль над всем огромным рынком коммунальных услуг. Оптимизация этого
рынка (по структуре, масштабам, качеству, ценам, менеджменту) способна принести колоссальные прибыли. Сопоставить этот корпоративный эффект с эффектом социальным (улучшение качества услуг, наведение порядка в отрасли)
вряд ли возможно сейчас, но понятно, что социальный эффект будет отрицательным, если не изменится целый спектр экономических и правовых отношений на федеральном и региональном уровнях.
К настоящему времени РКС в большей степени освоили европейскую часть
России. В Сибири компанию встретили настороженно. Только два региона подписали соглашение с ней: Алтайский край и Томская область. На Дальнем Востоке в
проекте участвуют Приморский край и г. Благовещенск. Взаимодействие между
РКС и региональными властями осуществляется на основе договора, в соответствии с которым РКС на условиях аренды и при сохранении в течение года существующих тарифов обязаны за свой счет развивать городскую инфраструктуру, менять трубы, строить новые котельные, устанавливать водомеры. Взамен власти
обязуются оставить городские сети в распоряжении РКС до тех пор, пока компания не окупит свои инвестиции.
Инвестиции в коммунальные сети, тем более в городскую инфраструктуру в целом, – долгосрочные вложения. Формула «пока не окупит инвестиции» коварна,
так как предполагает, что компания может (а вообще-то должна) руководствоваться разумными для бизнеса нормами окупаемости инвестиций. Этого достичь нельзя без существенного повышения тарифов. Вопрос, будет ли это повышение компенсировано ростом доходов (населения и бюджетов), остается открытым.
Действительно, уже первые шаги по созданию и функционированию РКС в регионах подтверждают, что существуют и появляются следующие проблемы тактического и стратегического характера.
1. Надежды на «легкое партнерство» государства и РКС, за которыми стоит
крупный монопольный бизнес, пока не оправдываются. В частности, Госстрой РФ
объявил о том, что государство намерено прекратить платить дотации на ЖКХ в
регионах, где будет работать компания. Конечно, эти дотации предназначены не
производителям услуг, а жильцам, получающим низкие доходы. Поэтому, ограничивая финансовые трансферты, которые служат источником получения корпоративного дохода, государство одновременно ущемляет интересы населения. Очевидно, что такой способ контроля над тарифными аппетитами РКС или любого
другого монополиста в коммунальном секторе далек от оптимального, и предстоит найти действительно рациональный инструмент такого контроля.
2. Любые стратегические действия в отношении ЖКХ предполагают решение
проблемы дебиторской и кредиторской задолженностей отрасли. Согласно последней информации Госстроя России, эта задолженность достигла 196 млрд руб., или
22 % стоимости всех услуг ЖКХ в России [14, c. 18]. При этом неплатежи населения оказались не самой главной проблемой. По итогам 2003 г. и оперативным данным начала 2004 г. потребители оплачивают до 93 % всех выставленных дочерними структурами РКС счетов. Главными неплательщиками остаются социальные
учреждения (детские сады, больницы, школы), которые финансируются по оста66
точному принципу из бюджетов. До настоящего времени, хотя уже есть информация о подготовке правительством предложений о порядке финансового оздоровления предприятий коммунального сектора (включая банкротство и продажу имущества), не только не решена эта проблема, но неясны последствия тех или иных решений в данном направлении. По существу, при наличии огромного количества реальных покупателей услуг ЖКХ, т. е. стабильного спроса, нет ясности относительно того, кто будет являться продавцом услуг, как будет формироваться их предложение [3].
3. Нет ясности относительно того, что в результате реформы должен представлять собой комплекс отраслей ЖКХ в правовом отношении. В частности, продолжаются дискуссии по поводу разграничения имущества ЖКХ на подлежащее продаже и на то, которое допустимо лишь сдавать в аренду. Потенциальные инвесторы и управляющие компании не знают, на каких условиях они будут вкладывать
капитал и чем будут управлять. Соответственно, невозможно оценить и эффективность подобных инвестиций. Инвестиции же нужны значительные, так как 15 лет
недофинансирования сектора ЖКХ, неоправданная экономия на капитальных вложениях привели эту сферу экономики к настоящему системному кризису, износ сетей и оборудования достиг предельной величины. При этом реального состояния
коммунального хозяйства не знает никто, а на проведение инвентаризации не хватит никаких денег [4].
Кроме того, не определена модель взаимоотношений между муниципалитетами и бизнесом в сфере ЖКХ. Результат подобной неопределенности – в ряде регионов возникают разногласия между муниципалитетами и РКС. В частности, на некоторых территориях уже отказались передавать РКС в долгосрочную аренду инфраструктуру водо- и теплоснабжения, хотя компания бралась ее наладить.
4. Стремление участников проекта РКС тесно привязать проекты ЖКХ к основному бизнесу приводит к противоречиям в самой компании. Первым инвестором,
разочаровавшимся в коммунальном бизнесе, стал Газпром. Его стопроцентная дочерняя компания «Газпромбанк» продала свой 25%-ный пакет акций ОАО «РКС»,
так как обнаружилось «несходство локальных интересов участников коммунального проекта, которые стремились реализовать проекты ЖКХ в первую очередь в
регионах, где сосредоточен их основной бизнес» [2]. Желание выйти из игры высказывает и ОАО «Холдинговая компания “Кузбассразрезуголь”».
5. РКС начали сталкиваться с реальной конкуренцией. Предприниматели потянулись в сферу ЖКХ, полагая, что тарифы уже выросли до того уровня, когда при
эффективной организации можно превратить ЖКХ в рентабельный бизнес. Правда, и в данном случае потенциальные конкуренты могут столкнуться с непредвиденными рисками из-за возможного повышения цен на газ и электроэнергию, высокой капиталоемкостью и низкой платежеспособностью конечных пользователей
жилищно-коммунальных услуг.
Первоначальная эйфория, связанная с предложением РАО «ЕЭС России» решить в рамках рыночных механизмов проблемы ЖКХ, проходит: с трудностями
столкнулись сами РКС, а объявленные (испытанные ранее РАО «ЕЭС России») методы достижения рентабельности сделали очевидными системные проблемы регионов и потребителей услуг ЖКХ.
В частности, в марте 2004 г. РКС распространили заявление, в котором говорилось о намерении приступить к ограничениям поставок коммунальных услуг ряду
клиентов [1]. Всего будут ограничены 382 абонента, 84 из них урежут поставки
электричества, 290 – тепло, а 8 – воду. Отключения пройдут во всех регионах, где
работает компания. В список тех, кто останется без воды, тепла и электричества,
67
попали и объекты социальной сферы. «Школы, больницы, детские сады финансируются из бюджетов всех уровней, и ответственность за вводимые ограничения целиком ложится на глав областных и муниципальных администраций», –
говорилось в заявлении РКС. Таким образом, РКС пошли по стопам РАО «ЕЭС
России», которое активно отключало своих потребителей-должников. Правда,
эксперты сомневаются, что в случае с ЖКХ эта практика окажется удачной. Дело в том, что, выбивая долги с потребителей, РАО «ЕЭС России» никогда не отключало электричество на объектах социальной сферы «своими руками». Оно
лишь ограничивало отпуск электроэнергии муниципальным перепродавцам, которые и отключали своих потребителей, в том числе школы и больницы. РКС же
придется самим идти на отключение «социалки», а это чревато негативной реакцией населения.
Очевидно, что подобные «чисто рыночные» эксперименты столкнутся с жесткой оппозицией и самого государства. Глава департамента муниципальной экономики и хозяйства Минэкономразвития Александр Широков заявил, что хотя «намерение звучит красиво, но они просто не вольны делать все, что хотят, и отключать, кого хотят. На это существуют определенные ограничения» [1]. В его интервью «Газете» содержится предупреждение о готовности государства прибегнуть к
своему праву контроля над головной компанией РКС – РАО «ЕЭС России», контрольный пакет акций которого находится в государственной собственности. Если
головная компания заблокирует агрессивные рыночные действия РКС, то это автоматически приведет ее к уходу с рынка услуг ЖКХ, так как эта компания создается для работы именно в рыночном режиме, т. е. должна добиваться полной оплаты
оказанных услуг.
В связи с этим большинство региональных властей планы по преобразованию
ЖКХ связывают не с РКС, к инициативам которых отнеслись очень настороженно,
а с местными энергокомпаниями [3]. Например, мэрия Новосибирска рассчитывает на поддержку Новосибирскэнерго, с которым в августе 2003 г. было подписано
соглашение о создании теплотранспортной компании «Новосибирскгортеплоэнерго». Ее учредителями на паритетных началах выступили муниципалитет и Новосибирскэнерго. Вновь созданному обществу на условиях аренды в управление отданы теплосети. Централизация их обслуживания, по мысли авторов проекта, позволит городу минимизировать потери тепла при его транспортировке и оптимизировать содержание и ремонт магистральных и внутриквартальных теплотрасс, которых в городе в общей сложности 1212 км. Затем на тех же условиях партнерства, городские власти с Новосибирскэнерго намерены создать управляющую структуру, которой будут переданы все остальные объекты ЖКХ.
В начале 2003 г. Иркутскэнерго получило в аренду тепловые сети Ангарска, теперь энергетики хотят снабжать теплом все крупнейшие города региона. Подписано соглашение с Братском о создании теплосбытового предприятия. Около половины тепловых сетей Братска, которые находятся в муниципальной собственности, Иркутскэнерго возьмет в аренду на 15 лет. Подобные соглашения готовятся с
Иркутском, Саянском, Усть-Илимском, Черемховым и Шелеховым. В Кемерове и
Березовске активы энерго- и водоснабжения получило ООО «Северо-Кузбасская
энергетическая компания». Эта структура создана угольной компанией «Черниговец» для работы на кемеровском рынке коммунальных услуг. В первоначальных
планах компании – вложить в полученное имущество 90 млн руб. В Алтайском
крае ОАО «Алтайгазсервис» заключило договор на предоставление коммунальных
услуг с Ельцовским районом, где вся система ЖКХ отдана газовикам на правах
аренды.
68
В Омске еще 2 года назад была создана «Омская энергетическая компания».
Муниципальные предприятия «Теплокоммунэнерго» и «Омскэлектро» объединили свои сбытовые структуры. А функция управляющей компании всего теплоэнергетического комплекса города была отдана АО «Омская региональная энергетическая компания». Сегодня эта структура составляет серьезную конкуренцию предприятию большой энергетики – Омскэнерго.
В Хабаровском крае на этом переходном этапе рассматриваются возможности
оптимальной централизации ресурсов и осуществления контроля над сферой производства и предоставления жилищно-коммунальных услуг. Один из вариантов
эффективной формы организации сферы предоставления услуг по тепло- и электроснабжению – создание управляющей компании краевого уровня с филиалами в
районах. Это потребует выполнения следующих обязательных условий.
1. Учреждения бюджетной сферы полностью оплачивают потребляемые коммунальные услуги, что предусматривается отдельной строкой в соответствующих
бюджетах. 2. В ситуации, когда население не может полностью оплачивать тарифы, выполняющие роль социальных стандартов и политических гарантий, в бюджетах всех уровней предусматривается достаточный объем средств на финансирование субсидий и льгот. 3. Реструктуризируется дебиторская и кредиторская задолженности. Осуществляется переход на экономически обоснованные тарифы (с
включением в них достаточного уровня рентабельности), которые позволят постепенно, за 10–15 лет, погасить недосборы с населения. 4. Устанавливаются имущественные отношения и оформляются права собственности.
При этом идеальной является схема создания управляющих компаний на местах, с соответствующим оформлением имущественных отношений и последующим объединением их в холдинг краевого уровня. Однако в реальных условиях
возможным является инициирование такого процесса сверху.
Таким образом, учитывая ярко выраженный, регионально дифференцированный характер ЖКХ, регионы формируют собственные сценарии развития и реформирования коммунального сектора экономики. Это означает, что в действительности единой стратегии и даже концепции, которая учитывала бы многоплановые региональные, технические, финансовые, социальные аспекты реформирования
ЖКХ, пока не существует. Все попытки реформировать сферу ЖКХ только из Центра не дают, и вряд ли дадут, положительные результаты. Вероятно, рациональный
вариант – реформирование коммунального сектора экономики в рамках целого
комплекса регионально ориентированных стратегий. В этом случае удалось бы,
во-первых, в полном объеме учесть дифференциацию материально-технических и
финансовых условий функционирования ЖКХ в различных регионах, во-вторых,
обеспечить максимальную привязку финансовых и технических параметров реформы к проблемам социального характера, которые также разнятся по территориям, и, в-третьих, это позволило бы избежать неминуемого при унифицированном
подходе скопления негативных эффектов реформы в наиболее проблемных и наименее финансово и социально защищенных регионах.
ЛИТЕРАТУРА
1. Веерные отключения канализации. РКС выбивает долги // Газета. 2004. 16 марта.
2. «Газпром» покинул РКС // Ведомости. 2004. 22 апр.
3. Когда покупатели заждались продавцов // Эксперт. 2004. 12 апр.
4. Коммунальная империя вместо либеральной // Русский курьер. 2004. 07 апр.
69
5. Найден С.Н. Общественные блага и коммунальные услуги / Отв. ред. П.А.Минакир. М.: Экономика, 2004. 176 с.
6. Национальные счета России в 1995–2002 гг. М.: Госкомстат, 2003. 158 с.
7. О подпрограмме «Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса РФ»
федеральной целевой программы «Жилище» на 2002–2010 гг.: Постановление Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2001 г. № 797.
8. Отчеты об исполнении консолидированных бюджетов субъектов ДФО за 2000–2002 гг. –
http://www.minfin.ru/.
9. О федеральных стандартах перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг. Постановление Правительства РФ от 26 мая 1997 № 621 // Сборник законодательства РФ. 1997. № 22.
Ст. 2597.
10. О федеральных стандартах перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг на
1998 год. Постановление Правительства РФ от 30 мая 1998 № 536 // Сборник законодательства РФ.
1998. № 23. Ст. 2540.
11. О федеральных стандартах перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг на
1999 год. Постановление Правительства РФ от 24 февраля 1999 г. № 205 // Сборник законодательства
РФ. 1999. № 10. Ст. 1231.
12. О федеральных стандартах перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг на
2000–2001 гг. Постановление Правительства РФ от 15 декабря 2000 г. № 965 // Сборник законодательства РФ. 2000. № 52. Ст. 5147.
13. О федеральных стандартах перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг на
2002 год. Постановление Правительства РФ от 19 ноября 2001 г. № 804 // Сборник законодательства РФ.
2001. № 48. Ст. 4519.
14. Практика реформы жилищно-коммунального комплекса: Аналитический доклад / Под общ. ред.
С.Б.Сиваева. М.: Фонд «Институт экономики города», 2004. 190 с.
15. Регионы России. Социально-экономические показатели. 2002. М.: Госкомстат России, 2002.
863 с.
16. Сиваев С. Срочно нужны концессии // Ведомости. 2003. 24 апр.
17. Социально-экономическое положение ДФО в 2002 г. М.: Госкомстат, 2003. 79 с.

Больше информации

Статьи о России


 

 


Copyright © 2005-2009 Защита сайта от бана. Учёт кликов из любых источников