Главная страница
Экономика
Статьи
Маркетинг
Менеджмент
Инвестиции

Реформа местного самоуправления: совершенствование межбюджетных отношений

С.Н.ЛЕОНОВ, И.С.ХВАН

Анализируется реформа местного самоуправления как метод совершенствования межбюджетных отношений субъектов Российской Федерации. Рассматриваются проблемы внутрирегионального
финансового выравнивания, формирования финансовой помощи и повышения уровня самостоятельности региональных бюджетов.
The local government reform: Improving the inter-budgetary relations. S.N.LEONOV, I.S.KHVAN
(Economic Research Institute, FEB RAS, Khabarovsk).
The local government reform is analyzed as a method of improving the inter-budgetary relations among
units of the Russian Federation. Problems of the intra-regional financial leveling, financial aid forming and
enhancing the level of self-sufficiency of the regional budgets are considered.
С 2001 г. реформа федеративных отношений становится лейтмотивом
деятельности правительства Российской Федерации. Именно в 2001 г. при Президенте РФ была создана комиссия, которой вменялась в обязанности разработка программы и основных документов по внесению изменений в законодательство по
разграничению предметов ведения и полномочий между уровнями власти в РФ [7].
Основная идея реформы – создание такой системы государственного управления,
которая бы максимально соответствовала принципам бюджетного федерализма.
Первым документом, принятым в рамках реформы, была «Программа развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2005 г.» [6]. Первоочередной
задачей провозглашалась необходимость четкого разграничения расходных
полномочий между уровнями власти, а в последующем – закрепление за каждым уровнем бюджета необходимых доходных источников для реализации этих
полномочий.
При реализации этих задач правительство столкнулось с проблемой различных
способов территориальной организации местного самоуправления, и, как следствие, – с существованием различных моделей бюджетных систем в субъектах
Российской Федерации. Это означало и различие в отношениях региональных и
местных бюджетов, в том числе и в области распределения доходов и расходов
[5, c. 42–58]. Подобная практика затрудняла реализацию положения реформы о
четком распределении полномочий между всеми уровнями власти в стране. Прежде
чем распределять полномочия, требовалось более точно обозначить систему админиВестник ДВО РАН. 2004. № 6
ЛЕОНОВ Сергей Николаевич – доктор экономических наук, ХВАН Инна Сукиловна – кандидат экономических наук (Институт экономических исследований ДВО РАН, Хабаровск).
стративной иерархии. Эту задачу федеральное правительство попыталось решить
в ходе реформы местного самоуправления.
В рамках муниципальной реформы в 2003 г. был принят новый федеральный
закон № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»,
в котором была предпринята попытка увязать территориальную организацию местного самоуправления с ее финансовой основой. Одно из достоинств названного
документа – официальное признание существования в субъектах Российской
Федерации различных моделей бюджетных систем (в законе выделяются 5 видов
муниципальных образований – МО: сельское поселение, городское поселение, муниципальный район, городской округ и внутригородская территория города федерального значения).
Практика показывает, что еще до принятия федерального закона № 131 на территории одного субъекта Федерации могли действовать различные схемы бюджетных взаимоотношений между муниципальными районами и муниципальными поселениями. Например, в Хабаровском крае уже в 2000 г. было зарегистрировано
223 муниципальных образования, 17 из них образовано на уровне районов, 2 – на
уровне городов краевого подчинения, а 204 – на основе поселковых и сельских советов. При этом число МО, находившихся на территории каждого муниципального района, колебалось в крае от 3 до 27.
Бюджетный кодекс Хабаровского края (БК ХК) определяет двухуровневую бюджетную систему (ст. 9 БК ХК), что предполагает прямое соотношение всех без
исключения муниципалитетов с краевым бюджетом. В реальности двухуровневые
отношения (их смысл: выработка нормативов отчислений от регулирующих налогов, а также объемов помощи из фонда финансовой поддержки) имеют лишь
19 муниципальных образований, созданных на базе городов краевого значения и
районов. Поселковые и сельские МО соотносятся с краевым бюджетом опосредованно, через бюджеты районов, в состав которых они входят.
Ревизия решений районных органов власти о бюджетных системах на 2001 г.
показала, что в 10 районах из 17 во взаимоотношениях с МО нижнего уровня существовали признаки межбюджетных отношений: отчисления от регулирующих
налогов и доходов, нормативы распределения фонда финансовой поддержки бюджетов МО (табл. 1)1. В остальных 7 районах края МО нижнего уровня находились
на сметном финансировании.
Фактически в начале бюджетного реформирования на территории одного субъекта Федерации (в данном случае Хабаровского края) де-факто параллельно действовало 2 вида бюджетных систем, но де-юре межбюджетные отношения нижнего уровня не были проработаны ни законодательно, ни методически. Это усложняло и запутывало межбюджетные отношения на субфедеральном уровне, создавало
благоприятную почву для субъективизма в отношениях бюджетов районных МО и
муниципальных образований поселков и сел.
Именно поэтому фактическое признание сформировавшихся межбюджетных
отношения внутри конкретных субъектов Федерации является достоинством федерального закона № 131. Сельские и поселковые бюджеты становятся полноправными, а не вынужденными членами межбюджетных отношений и могут более четко представлять свои «бюджетные перспективы».
Насколько «хороши» или «плохи» эти перспективы, мы оценим ниже, а в
данный момент отметим, что среди достоинств нового законодательства –
49
1 При этом величина нормативов отчислений от налогов и объемы финансовой помощи сельским и поселковым бюджетам могли значительно различаться по районам, см. [10].
конкретизация полномочий в области так называемых совместных расходов.
Важно, что законодательно закреплена ответственность по финансированию
расходных полномочий за тем уровнем власти, который их устанавливает, и закреплены конкретные правила передачи расходных полномочий на нижестоящий уровень власти. Полномочия могут передаваться лишь при условии предоставления соответствующего объема субвенций. Это дает основание надеяться на решение одной из самых острых проблем межбюджетных отношений – нефинансируемых «федеральных мандатов».
Несмотря на достоинства нового закона о местном самоуправлении, его внедрение несомненно будет сопряжено со множеством проблем как правовых, так технических и финансовых. Рассмотрим некоторые из них.
В первую очередь отметим, что введение в действие данного закона приведет
к значительному увеличению числа муниципальных образований в Российской
Федерации. По оценкам специалистов, численность МО увеличится более чем в
2 раза (с 11 тыс. до 25–30 тыс.) [1, с. 68; 4, с. 19]. Таким образом, предстоит выполнить значительный объем работ по определению границ, разработке нормативно-правовых документов, проведению выборов и референдумов в образуемых МО. До настоящего времени остается открытым вопрос: из каких источников данные расходы будут финансироваться?
Даже в субъектах Федерации, подобных Хабаровскому краю, где общее число
муниципальных образований практически не изменится2, предстоит переход от номинальных к реальным поселенческим муниципальным образованиям, имеющим
четкий перечень полномочий, объекты собственности и, наконец, собственный
бюджет.
50
Таблица 1
Признаки межбюджетных отношений муниципальных районов
Хабаровского края
Примечание. * В данной работе под местными регулирующими налогами понимаются местные налоги, по которым муниципалитеты первого уровня определяют нормативы отчислений муниципалитетам второго уровня.
В районах Николаевском, Аяно-Майском, Ванинском, Верхнебуреинском, им. Лазо, ТугуроЧумиканском, Ульчском муниципальные образования второго уровня находятся на смете.
Источник: составлено на основе решений районных органов местного самоуправления о бюджетных системах.
Муниципальное
образование первого
уровня – район
Бюджет
второго
уровня
Нормативы
отчислений
от федеральных
регулирующих
налогов
Нормативы
Отчислений
от краевых
регулирующих налогов
Нормативы
отчислений
от местных
регулирующих
налогов
Нормативы
распределения
ФФПБМО
Советско-Гаванский + + + + Амурский + - - - +
Бикинский + + + + Вяземский + + + - +
Комсомольский + + + - +
Нанайский + - - - +
Охотский + + - - +
Им. П. Осипенко + + - - +
Солнечный + - - + +
Хабаровский + + + + +
2 В настоящее время число МО в Хабаровском крае составляет 224, после введения нового законодательства на территории края будет насчитываться 238 муниципалитетов.
Как следствие, увеличение числа МО приведет к значительному росту текущих
бюджетных расходов по статье «государственное и муниципальное управление», а
самой большой проблемой станет сбалансированность доходов бюджета и расходных полномочий на субфедеральных уровнях.
По мнению идеолога реформ Дмитрия Козака, основная задача правительства –
распределить бюджетный дефицит равномерно по всем уровням [8]. Действительно, в последние годы распределение дефицита по уровням бюджетной системы
было крайне неравномерным. В период с 2000 по 2002 г. постоянный дефицит финансовых средств испытывали лишь муниципалитеты. На уровне бюджетов субъектов Федерации дефицит наблюдался в 2002 г., а федеральный бюджет на протяжении анализируемого периода был профицитным (рис. 1).
В целом общая несбалансированность консолидированного бюджета Российской Федерации с учетом установленных федеральными законами расходных обязательств сегодня составляет около 2,0 трлн руб. [2]. Вряд ли простое перераспределение ответственности за выполнение тех или иных функций по уровням власти значительно улучшит ситуацию.
Существуют различные оценки последствий вступления федерального закона
№ 131 в силу, а также внесения в связи с его принятием поправок в Бюджетный и
Налоговый кодексы РФ. Самый оптимистичный прогноз – Министерства финансов РФ [9]. По оценкам специалистов министерства, местные бюджеты значительно снизят расходы (примерно на 25 %3), одновременно увеличатся расходы
федерального (на 6 %) и региональных (на 21 %) бюджетов. В 2005 г. совокупные
расходы всех уровней должны составить около 5487 млрд руб., а доходы, будут
равны 5652 млрд руб. (их распределение приведет к тому, что ни один уровень
бюджета не будет испытывать дефицита финансовых средств). 61 % налоговых
доходов поступит в федеральный бюджет, 29 % – в региональные и 10 % – в местные бюджеты.
Анализ выводов Министерства финансов показывает, что его оценки излишне оптимистичны. Расходы по бюджетной системе здесь рассчитывали путем индексации по уровню инфляции, а изменения в их распределении – суммированием обязательств в действующих условиях и баланса их изменений по
51
3 Министерство финансов РФ прогнозирует, что снижение расходов местных бюджетов произойдет в
основном из-за перенесения части социальных полномочий на региональный уровень власти (организация учебного процесса, адресные жилищные субсидии населению и др.).
-100 0 100 200 300
2000
2001
2002
млрд руб .
Бюдж еты
муниципальных
образов аний
Ре гиональны е
бюдже ты
Фе де ральный
бюдже т
Рис. 1. Превышение доходов над расходами на различных уровнях бюджетной системы Российской
Федерации в 2000–2002 гг.
законодательству. Подобный подход занижает величину расходов, так как не
учитывает, что фактические затраты меньше общего объема расходных обязательств бюджетов.
Что касается расчета доходов, то они еще более условны. Сначала оценивается
объем финансовой помощи, которая может быть выделена бюджетам субъектов
Федерации (предполагается, что финансовая помощь 2005 г. – простая индексация
ее уровня в 2004 г.). Далее из проектировок среднесрочного финансового плана
рассчитываются неналоговые доходы, а в последнюю очередь – путем вычитания
из объема расходных обязательств финансовой помощи и неналоговых доходов
оцениваются налоговые доходы бюджетов. То есть расчет налоговых доходов опирается на возможность вышестоящих бюджетов оказать финансовую помощь, а не
на оценку реальной налоговой базы муниципальных образований.
Наряду с описанным «оптимистичным» вариантом существуют и более реальные, если не сказать «пессимистичные», прогнозные оценки распределения доходов и расходов по уровням бюджетной системы в связи с введением нового законодательства. Один из них – объединенная оценка аналитического центра Конгресса муниципальных образований (КМО) и фонда «Институт экономики города»
[3, c. 23–27]. По данным их экспертов, в 2005 г. произойдет не снижение, а увеличение расходов на уровне муниципальных образований до 1428 млрд руб., а совокупных расходов – до 5956 млрд руб.
Основа таких прогнозов: рост числа занятых в административно-управленческих органах из-за значительного увеличения числа муниципальных образований; содержание новой территориальной структуры МО и развитие межмуниципальных связей (это потребует дополнительных расходов на дорожное строительство и межмуниципальный транспорт); обязательность предоставления
услуг в соответствии с определенным законодательно полным перечнем местных полномочий.
Прогноз экспертов КМО и «Института экономики города» менее оптимистичен, чем прогноз Министерства финансов, и в части доходов бюджетов субъектов
Российской Федерации. По оценке экспертов КМО, совокупные доходы не превысят 5374 млрд руб., как следствие – дефицит по всей бюджетной системе
Российской Федерации составит около 528 млрд руб. При этом распределение налоговых доходов в федеральный, региональные и муниципальные бюджеты будет
происходить в пропорции 64 : 27 : 9.
Как видим, различия в прогнозах значительны. Тем не менее развитие событий
в субъектах Российской Федерации может происходить как по оптимистичному
сценарию Минфина, так и по пессимистичному сценарию КМО и «Института экономики города». Положение будет определяться множеством причин, среди них и
территориальная организация муниципального уровня власти в конкретном субъекте Федерации, сложившаяся структура его налоговой базы, качество управления
финансами и, наконец, те поправки в законы, регулирующие налогово-бюджетную
сферу, которые будут окончательно приняты.
Последнее положение может стать определяющим, так как процесс внесения
поправок в Бюджетный и Налоговый кодексы РФ не завершен. Остается много
проблем, связанных, например, с передачей администрирования транспортного
налога на муниципальный уровень, с неясными перспективами торгового сбора,
налога на недвижимость, являющегося по всем параметрам местным налогом
[4, c. 21].
В подобной ситуации для реализации главной идеи федерального закона № 131
о повышении собственных доходов бюджетов местного уровня важны не оценки
52
абсолютных изменений объемов доходов и расходов бюджетов, а изменения соотношения последних. Речь идет об оценке уровня самостоятельности бюджетов
территорий при реализации той или иной модели развития ситуации4.
Авторы попытались определить изменение уровня самостоятельности бюджетной системы Хабаровского края после вступления в силу федерального закона
№ 131 по фактическим данным, а также в условиях действия методик
Министерства финансов РФ и аналитического центра КМО (табл. 2).
Фактические расходы бюджета Хабаровского края по состоянию на конец
2003 г. составляли 25 428 млн руб., налоговые доходы – 12 864 млн руб., т. е. фактический уровень самостоятельности (покрываемость расходов налоговыми доходами в целом) в 2003 г. составлял 50,6 %.
Наши расчеты показывают, что при снижении расходов на муниципальном
уровне и увеличении их на региональном (реализация тенденций, заложенных в
прогнозе Министерства финансов РФ) расходы бюджета Хабаровского края в
2003 г. составили бы 25 904 млн руб. При этом доходы, которые, по прогнозу
Министерства финансов, составят 39 % от всех налогов, собираемых на территории края, снизились бы до 11 507 млн руб. При подобном варианте бюджетная самостоятельность Хабаровского края уменьшилась бы до 44,4 %.
В случае увеличения расходов бюджетов муниципалитетов, если ситуация будет развиваться по версии КМО и Института экономики города, расходы бюджета
Хабаровского края возросли бы до 29 832 млн руб. Подобное развитие ситуации
нежелательно для бюджетной системы края, так как одновременно доходы его консолидированного бюджета снижаются до 10 644 млн руб., и финансовая самостоятельность опустилась бы до самых низких отметок для всех уровней бюджетной
системы. Налоговые доходы на уровне краевого бюджета покрывали бы лишь
43,6 %, на муниципальном уровне – 23,8 %, консолидированный бюджет в целом –
35,7 % расходов
53
4 Уровень самостоятельности измеряется отношением налоговых доходов, поступающих в бюджетную
систему региона, к расходам бюджета.
Таблица 2
Оценка уровня самостоятельности бюджетной системы
Хабаровского края в 2003 г.
Источник: рассчитано по оперативной информации Министерства финансов Хабаровского края и
УМНС по Хабаровскому краю.
Показатель Краевой
бюджет
Местные
бюджеты
Консолидированный
бюджет
Фактическое состояние
Расходы бюджета, млн руб. 14708 10720 25428
Налоговые доходы, млн руб. 6924 5940 12864
Покрытие расходов налоговыми
доходами, % 47,1 55,4 50,6
В условиях реализации прогноза Министерства финансов РФ
Расходы бюджета, млн руб. 17872 8032 25904
Налоговые доходы, млн руб. 8447 3060 11507
Покрытие расходов налоговыми
доходами, % 47,3 38,1 44,4
В условиях реализации прогноза КМО
Расходы бюджета, млн руб. 17872 11960 29832
Налоговые доходы, млн руб. 7801 2843 10644
Покрытие расходов налоговыми
доходами, % 43,6 23,8 35,7
Расчеты показывают, что даже при условии реализации оптимистичных прогнозов по изменению расходных полномочий и пропорций распределения налоговых доходов по уровням бюджетной системы финансовая самостоятельность конкретного субъекта Федерации может не только не возрасти, но снизиться. Происходит это из-за усиления централизации финансовых ресурсов в федеральном бюджете. Само по себе подобное положение не катастрофа, но при росте расходов и
снижении собственных доходов муниципальных бюджетов важно понимать, за
счет каких источников будет покрываться возникающий «доходный разрыв» у муниципальных образований. Фактически в закон № 131 заложено возникновение
«бюджетной дыры», когда из зыбкого бюджетного неравновесия, существующего
де-факто, система может быть переведена де-юре в состояние устойчивого неравновесия. При этом дисбаланс доходов и расходов, разрешаемый в ходе принятия
ежегодных законов о бюджетной системе, может превратиться в проблему институциональной несбалансированности бюджетной системы в целом.
На фоне укрепления вертикали власти усиление налоговой централизации становится бесспорным фактом и дает основание утверждать, что финансовая помощь вышестоящих уровней будет играть определяющую роль в формировании
доходов большинства территорий в условиях бюджетной реформы. Закладываемый в федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» механизм оказания финансовой помощи предполагает изменение структуры ее источников и не гарантирует расшивку «бюджетной дыры».
Так, в Российской Федерации в настоящее время основные объемы финансовой
помощи предоставляются в виде отчислений от регулирующих налогов и дотаций
из фондов финансовой поддержки территорий. Теоретически с помощью этих основных инструментов государство, с одной стороны, должно осуществлять выравнивание бюджетов за счет перераспределения доходов более обеспеченных регионов в пользу менее обеспеченных, а с другой – создавать стимул для наращивания
собственной налоговой базы «бедных» регионов. Вторая цель, по нашему мнению,
более достижима именно с помощью отчислений от регулирующих налогов, так
как именно они в большей степени, чем дотации, зависят от уровня собираемости
налогов, т. е. от величины налоговой базы региона.
Новое законодательство значительно снижает возможность бюджетного регулирования с помощью отчислений от регулирующих налогов. Более того, новая
версия Бюджетного кодекса РФ фактически упраздняет понятие регулирующих налогов. Если ранее нормативы отчислений от них ежегодно устанавливались законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год, то теперь они будут закреплены в Бюджетном кодексе на долговременной основе.
В реальности остается один регулирующий налог – на доходы физических лиц.
По нему региональным властям предоставляется право устанавливать дифференцированные нормативы, частично замещая ими прямое предоставление дотаций
из региональных фондов финансовой поддержки муниципальным образованиям.
Закрепление нормативов отчислений от налогов на долгосрочной основе, несомненно, положительный момент, дающий возможность бюджетам нижестоящих
уровней власти прогнозировать свои доходы на среднесрочный период. Вместе с
тем требование абсолютной унификации нормативов отчислений для всех без исключения регионов, муниципалитетов одного вида, прописанное в новом законодательстве, выполнить будет проблематично, если не невозможно. Особенно сложно это будет сделать в регионах с высокой дифференциацией муниципальных
образований по налоговому контингенту5. Распространенные показатели дифференциации – коэффициент и размах вариации. Коэффициент вариации определяет
54
степень неоднородности той или иной совокупности6, а размах – отношение самого высокого и самого низкого значения показателя.
Оценка вариации, выполненная для среднедушевого контингента налоговых
доходов среди муниципалитетов Хабаровского края, показала, что степень дифференциации муниципальных образований по налоговому контингенту значительно
превышает пороговое значение однородности. Так, коэффициент вариации в целом составляет порядка 180 %, но по некоторым расщепляемым налогам превышает показатели по всему контингенту (коэффициент вариации среднедушевых налоговых доходов муниципалитетов Хабаровского края по налогу на прибыль –
285 %, а по налогу на имущество предприятий – 204 %). Следует отметить и катастрофически высокий размах вариации по налогу на прибыль и акцизам (табл. 3).
В условиях столь высокой дифференциации назначение унифицированных
нормативов отчислений от налогов для всех без исключения муниципалитетов будет не только затруднено, но может привести к ситуации, при которой для одних
муниципальных образований назначенные нормативы будут явно завышены, а для
других занижены. Кроме того, унификация нормативов отчислений в местные бюджеты вряд ли станет стимулом для наращивания собственной налоговой базы.
Представляется, что существовавшая ранее на региональном уровне схема самостоятельного принятия решения по нормативам была более рациональной.
Новое законодательство существенно меняет систему внутрирегионального
финансового выравнивания с помощью трансфертов (дотаций из фондов финансовой поддержки). В новой версии федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» предусмотрена возможность создания на
территории одного субъекта Российской Федерации трех видов региональных
фондов по выравниванию душевой бюджетной обеспеченности: муниципальных
районов, муниципальных поселений и поселений.
Последний вид может создаваться в любом районе в том случае, если органы
местного самоуправления наделены соответствующими государственными полномочиями. Поскольку передача полномочий должна сопровождаться предоставлением субвенций нижестоящему уровню власти, можно предположить, что создаваемые районные фонды будут формироваться за счет субвенций из краевого фонда
поддержки поселений. Так как органы власти муниципальных районов не наделены никакими правами по распределению дотаций, районные фонды станут лишь
«перевалочными пунктами» краевых фондов и местных бюджетов, что будет кос55
5 Контингент налоговых доходов – весь объем налогов (налога), собранных на территории данного района и поступивших в бюджетную систему Российской Федерации.
6 Пороговое значение коэффициента вариации – 33 %. Если коэффициент вариации превышает это значение, то совокупность считается неоднородной.
Таблица 3
Дифференциация среднедушевых налоговых доходов муниципалитетов
Хабаровского края, начало 2003 г.
Источник: рассчитано по данным Министерства финансов Хабаровского края.
Показатель
Налоговый
контингент,
в целом
Налог на
доходы физических лиц
Налог на
прибыль Акцизы
Налог на
имущество
предприятий
Коэффициент вариации, % 179 169 285 165 204
Размах вариации, раз 33 30 782 514 105
венно свидетельствовать о недостижимости декларируемой цели реформы – повышения уровня обеспеченности местных бюджетов.
Противоречия в межбюджетных отношениях субъектов Федерации могут возникнуть и по вопросу формирования региональных фондов финансовой поддержки за счет так называемых отрицательных трансфертов. Новое законодательство
декларирует, что если в отчетном финансовом году средний уровень бюджетной
обеспеченности муниципального образования (в разбивке по видам) превышает
средний показатель по данному субъекту Федерации в 2 и более раз, то данное муниципальное образование обязано перечислить субвенции в один из региональных
фондов финансовой поддержки. Это положение требует уточнения.
1. Критерий «в 2 и более раз» представляется недостаточно обоснованным. Изза подобной «однозначности» критерия могут возникнуть разногласия в межмуниципальных взаимоотношениях субъектов Федерации. Например, можно прогнозировать, что в Хабаровском крае единственным донором регионального фонда финансовой поддержки муниципальных районов выступит Аяно-Майский район, чья
среднедушевая бюджетная обеспеченность превышает среднюю по краю примерно в 6 раз (табл. 4).
Сегодня Аяно-Майский район в Хабаровском крае – лидер по объему промышленного производства на душу населения, так как на его территории работает высокоразвитый вахтенный комплекс по добыче драгоценных металлов. Этот же
факт объясняет и высокие бюджетные душевые доходы муниципалитета. Но при
видимом благополучии социально-экономическое положение Аяно-Майского района остается сложным: среднедушевой выпуск в социальных отраслях не достигает 100 руб. на чел., что в 2,2 раза ниже среднего по краю уровня, а по объему задолженности по коммунальным платежам (местное население, предприятия и организации) территория претендует на сомнительное лидерство среди муниципалитетов края. В этом северном районе крайне низкая плотность населения
(0,02 чел./км2), сложные природно-климатические условия, нет дорог с твердым
покрытием (основной вид транспорта – воздушный, а летом – морской и речной),
а это значительно увеличивает бюджетные расходы.
После отработки природных ресурсов, когда уйдут золотопромышленники,
можно прогнозировать, что постоянное население останется у «разбитого коры56
Таблица 4
Аяно-Майский район в экономике Хабаровского края, начало 2003 г.
Источник: рассчитано на основе данных Министерства экономического развития и внешних связей
Хабаровского края.
* Доходы без учета финансовой помощи, скорректированные на индекс бюджетных расходов.
** Первое место соответствует самому высокому значению показателя.
*** В группу социальных отраслей включены здравоохранение, образование, культура и спорт.
Территория
Среднедушевые
приведенные
условно-собственные бюджетные доходы*, руб.
Среднедушевой
объем промышленного производства,
руб.
Среднедушевой
выпуск в социальных отраслях***,
руб.
Среднедушевая
задолженность в ЖКХ,
руб.
Хабаровский край 3533 105 836 220 1771
Аяно-Майский район 19 796 1 357 563 94 2438
Ранг Аяно-Майского
района среди 19 муниципалитетов Хабаровского края** 1 1 15 3
та». И это притом, что территория будет являться донором краевого фонда финансовой поддержки муниципальных районов, в то время как более развитые муниципалитеты, например Хабаровск и Комсомольск-на-Амуре, будут выступать реципиентами создаваемого фонда.
2. Законом установлено, что в случае, если муниципальное образование, подпадающее под режим «отрицательного трансферта», не выполняет требования по перечислению субвенций в фонд финансовой поддержки, то субъект Федерации получает право не только на снижение нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов в соответствующий бюджет, но и на консолидацию части местных налогов. Данное положение нарушает основополагающее требование –
принцип самостоятельности местных бюджетов.
Чисто механический подход к перераспределению «отрицательного трансферта» в пользу «более бедных» муниципальных образований, заложенный в федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в
РФ» в его существующей редакции, может лишь «заморозить» ситуацию, но не
кардинально решить проблему взаимоотношения бедных и богатых муниципалитетов. Не случайно в США не используется механизм «отрицательных трансфертов», а в Германии, хотя он и есть, применяется прогрессивная шкала отчислений
(«точная настройка» прогрессивной шкалы отчислений требует времени, желания
властей и сама по себе является достаточно сложной проблемой).
Более продуктивным с точки зрения увеличения доходов муниципальных бюджетов уже в ближайшее время может явиться пересмотр концепции формирования
региональных неналоговых доходов, заложенной в федеральный закон № 131.
Сейчас неналоговые доходы муниципалитетов формируются за счет поступлений
средств от аренды земли и нежилых помещений. В ближайшей перспективе предполагается завершить разграничение земли между всеми уровнями власти, и конкретный собственник будет получать доходы только от своего имущества. Поскольку разграничение идет не в пользу местных органов власти, то рассчитывать
на получение значительных неналоговых доходов от аренды земли муниципальным образованиям не приходится. Более того, новая редакция закона «Об общих
принципах организации местного самоуправления в РФ» полностью лишает муниципальные образования имущества, которое могло бы давать доходы от сдачи его
в аренду, да еще в соответствии с концепцией закона местные органы власти не
имеют права заниматься деятельностью, приносящей предпринимательский доход. При этом речь идет о значительных суммах выпадающих доходов. Так, на начало 2003 г. удельный вес доходов от сдачи в аренду имущества, находящегося в
муниципальной собственности, в собственных доходах муниципальных бюджетов
составлял в среднем по Российской Федерации 4,7 %, в Хабаровском крае 5,3 %, а
по Хабаровску 7,7 %.
Для реального повышения финансовой самостоятельности муниципалитетов
крайне важно внести в закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» изменения, сохраняющие за муниципальными образованиями
право на расширение состава муниципальной собственности за счет объектов жилого и нежилого фонда. При этом дело не ограничивается простым увеличением
объема арендных платежей в муниципальные бюджеты, что само по себе является
важным моментом. Экономический эффект от сохранения за муниципальными образованиями права арендодателя сохранит и сложившуюся систему арендных ставок, позволяя региональным органам власти осуществлять косвенный контроль
над состоянием цен на рынке арендных ставок. Запрет для муниципальных образований иметь в собственности имущество, не предназначенное для обеспечения
57
деятельности органов местного самоуправления или осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, будет
означать перевод арендных взаимоотношений в русло чисто рыночных. Муниципалитеты лишатся контроля над ситуацией на рынке арендных ставок, а увеличивающиеся арендные выплаты, будучи включенными в цену продукции, производимой на отчуждаемых (согласно закону № 131) у муниципалитетов площадях, перекинут на население.
Итак, однозначного мнения о том, как повлияют нововведения на бюджетную
систему страны, не сформировалось. Анализ нормативно-законодательных актов
позволяет сделать ряд выводов: межбюджетные отношения на уровне «субъект
Федерации–муниципалитет» неоправданно усложняются; усиливается зависимость субфедеральных бюджетов от финансовой помощи из федерального бюджета. Декларируемая финансовая самостоятельность органов местного самоуправления (особенно на уровне поселений) без дальнейшей работы по уточнению бюджетного законодательства и всей нормативно-правовой деятельности, направленной на совершенствование межбюджетных отношений в свете реформы местного
самоуправления, по сути останется лишь декларацией.
ЛИТЕРАТУРА
1. Бухвальд Е. Местное самоуправление: этап обновления и укрепления // Экономист. 2004. № 4.
С. 66–76.
2. Доклад Правительства РФ от 26.05.03 г. «Основные принципы политики в сфере разграничения доходных и расходных полномочий между уровнями бюджетной системы РФ».–
www.minfin.ru/fvr/fin_ref.htm.
3. К вопросу об оценке доходов местных бюджетов в рамках реализации реформы местного самоуправления // Муниципальная власть. 2004. Янв.-февр. С. 22–29.
4. Лавров А. Основные принципы межбюджетной реформы // Муниципальная власть. 2004. Янв.февр. С. 18–22.
5. Леонов С.Н., Корсунский Б.Л. Региональная политика: ресурсный аспект. Хабаровск, : РИОТИП,
2003. 192 с.
6. Постановление Правительства РФ от 15 августа 2001 г. № 584 «О программе развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2005 г.» // Российская газета. 2001. 21 авг.
7. Указ Президента РФ № 741 от 12.06.2001 г. «О комиссии при Президенте РФ по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления».
Справочная правовая система «Консультант плюс».
8. Финансов не хватает всем уровням власти. – www.strana.ru/print/199021.html.
9. Финансово-экономическое обоснование к проекту федерального закона «О внесении изменений и дополнений в бюджетный кодекс РФ в части регулирования межбюджетных отношений». –
www.minfin.ru/fvr/fin_ref.htm.
10. Хван И.С. Бюджетное устройство и межбюджетные отношения в регионе (на примере Хабаровского края) // Современные проблемы и перспективы развития финансовой и кредитной сфер экономики России ХХI века. Хабаровск: Изд-во РИЦ ХГАЭП, 2002. С. 306–314._

Больше информации

Статьи о России


 

 


Copyright © 2005-2009 Защита сайта от бана. Учёт кликов из любых источников